Introduction
En regardant les dernières révisions de la loi sur la nationalité2, de la loi sur les étrangers3 et de la loi sur l’asile4, on peut constater des changements importants concernant l’intégration. Tout d’abord, la Suisse va introduire le modèle d’intégration graduel5, selon le principe suivant: plus le statut légal est élevé au regard du droit des étrangers, plus les exigences d’intégration sont grandes. De plus, la Suisse va également spécifier le rôle de l’intégration et les instruments qui la concernent6. En parallèle, les débats parlementaires au sujet de l’application de l’initiative populaire fédérale «contre l’immigration de masse», acceptée le 9 février 20147, ont marqué les révisions légales dans le domaine de l’intégration. En résumé, les nouvelles législations, dans leur ensemble, auront un effet important sur la politique d’intégration en général, mais également sur le parcours d’intégration d’une personne étrangère en Suisse. Parallèlement, la judiciarisation de la notion d’intégration est (encore une fois) renforcée.
Cet article divise le développement de la nouvelle conception de l’intégration en deux phases: la première concerne la révision totale de la loi sur la naturalisation et, surtout, l’introduction de l’exigence pour le candidat d’être en possession d’un permis d’établissement et de remplir les critères d’intégration concernant la naturalisation. La deuxième phase est marquée par la révision partielle de la loi sur les étrangers, qui a clarifié les critères d’intégration et, principalement, ancré le modèle graduel de l’intégration avec l’enjeu de «limiter l’immigration en Suisse». En prenant les révisions des textes législatifs dans leur ensemble, on constate que le modèle d’intégration graduel contient deux éléments importants: l’encouragement de l’intégration et l’exigence de l’intégration. Evidemment, les deux éléments sont liés à la fameuse formule de l’intégration en Suisse: «encourager et exiger». En conséquence, la partie suivante de l’article met l’accent sur une vue d’ensemble, non exhaustive, des éléments importants concernant le modèle d’intégration graduel. Finalement, l’article se conclura par des remarques critiques.
1. Le premier pas: la révision totale de la loi sur la nationalité
A la suite du rejet de la naturalisation facilitée pour les jeunes étrangers en 2004, le Conseil fédéral a décidé de faire une évaluation de différents points en matière de naturalisation8. Il a ensuite proposé un projet de révision totale de la loi sur la nationalité après l’acceptation de la loi sur les étrangers révisée et de la loi sur l’asile, le 24 septembre 20069. En 2011, le Conseil fédéral a présenté le message concernant la révision totale de la loi sur la nationalité et confirmé qu’elle devrait assurer une large cohérence avec la LEtr, en particulier en matière d’intégration. Le Conseil fédéral a également indiqué que la procédure de naturalisation «constitue en quelque sorte l’ultime étape d’une intégration réussie»10. En conséquence, une personne qui dépose une demande de naturalisation doit apporter la preuve d’une intégration déjà réussie, notamment par la possession d’un titre de séjour durable (l’autorisation d’établissement)11. De plus, le Conseil fédéral a proposé d’introduire des critères d’intégration inspirés par la loi sur les étrangers. Il s’agit donc de procéder à une sorte d’harmonisation avec cette loi12. Les discussions parlementaires ont été très controversées, le risque étant que la nouvelle loi ne soit pas adoptée13. Finalement, l’Assemblée fédérale l’a adoptée le 20 juin 201414.
Il en résulte qu’à partir du 1er janvier 2018, un candidat doit être titulaire d’une autorisation d’établissement15 et justifier d’une intégration réussie dans la procédure de naturalisation ordinaire et facilitée16. L’art. 12 nLN indique que «l’intégration réussie se manifeste en particulier par le respect de la sécurité et de l’ordre publics; le respect des valeurs de la Constitution; l’aptitude à communiquer au quotidien dans une langue nationale, à l’oral et à l’écrit; la participation à la vie économique ou l’acquisition d’une formation; et l’encouragement et le soutien de l’intégration du conjoint, du partenaire enregistré ou des enfants mineurs sur lesquels est exercée l’autorité parentale». L’ordonnance sur la nationalité suisse précise les critères d’intégration17. Une exception à l’exigence de l’intégration est toutefois prévue dans les situations où les personnes ne remplissent pas ou difficilement les critères prévus18. Les cantons ont la possibilité de prévoir d’autres critères d’intégration19. Enfin, il y aura une certaine harmonisation concernant les délais de résidence et la procédure de la naturalisation20.
2. Le deuxième pas: l’ancrage du modèle graduel dans la LEtr
Deux ans après le Message relatif à la révision totale de la loi sur la nationalité et cinq jours après le début de la discussion parlementaire à ce sujet, le Conseil fédéral a adopté le Message relatif à la modification de la loi sur les étrangers (intégration)21. Il a confirmé que la politique d’intégration doit se dérouler en premier lieu dans les structures ordinaires (l’école, les lieux de formation, la vie professionnelle, le domaine de la santé et les quartiers). Des programmes et des projets spécifiques complémentaires sont prévus «lorsque les structures ordinaires font défaut ou s’avèrent insuffisantes»22. Mais le Conseil fédéral a également présenté d’autres propositions et mesures concernant l’intégration, outre l’harmonisation de la notion d’intégration, la mise en œuvre de l’instrument de la convention d’intégration et de la recommandation en matière d’intégration au niveau légal. De plus, seules les personnes étrangères dont l’intégration est réussie doivent obtenir une autorisation d’établissement, et les critères d’intégration doivent être uniformisés et coordonnés avec les autres lois du domaine de la migration23. Finalement, le Message du Conseil fédéral présente également le lien entre la nouvelle loi sur la nationalité et la loi sur les étrangers proposant un droit à l’octroi d’une autorisation d’établissement après dix ans de séjour en Suisse24.
Les débats parlementaires sur la révision partielle de la loi sur les étrangers ont commencé le 11 décembre 2013 au sein du Conseil des Etats, alors que ceux sur la nouvelle loi sur la nationalité étaient encore en cours. Deux mois plus tard, le 9 février 2014, les citoyens suisses ont accepté l’initiative «contre l’immigration de masse». Par conséquent, les Chambres fédérales ont renvoyé le projet de révision au Conseil fédéral pour l’adapter, selon le texte de l’initiative populaire et en application de cinq initiatives parlementaires. Après la procédure de consultation du 11 février au 28 mai 2015, le Conseil fédéral a présenté un Message complémentaire concernant l’intégration25 et la «gestion de l’immigration et l’amélioration de la mise en œuvre des accords sur la libre circulation des personnes»26. Les Chambres fédérales ont (re)commencé les discussions en septembre 2016 et ont adopté la loi sur les étrangers et l’intégration en décembre 2016. La LEI prévoit, au chapitre 8 nommé «Intégration», deux sections: l’encouragement de l’intégration et les exigences en matière d’intégration.
2.1. L’encouragement de l’intégration
2.1.1 La protection contre la discrimination
Un changement important est l’introduction explicite de l’élément de protection contre la discrimination dans la politique d’intégration27. Une protection prévue déjà aujourd’hui par les programmes d’intégration cantonaux, dans le pilier «Information et conseil»28. Le rapport intermédiaire de ces programmes mentionne que l’enjeu concernant la protection contre la discrimination est de mettre à disposition «une offre de conseils très accessible et compétente qui atteigne réellement les groupes cibles»29.
2.1.2 Le groupe ciblé
L’art. 53a P-LEI mentionne dorénavant les bénéficiaires30 des mesures d’encouragement à l’intégration. Ceux-ci sont déterminés par le Conseil fédéral, qui «entend préalablement les cantons et les associations faîtières de communes et des villes»31. Il faut également noter que «les besoins particuliers des femmes, des enfants et des adolescents sont pris en compte dans l’encouragement de l’intégration»32.
2.1.3 La structure de l’intégration
L’art. 54 P-LEI règle l’encouragement de l’intégration dans les structures ordinaires, en premier lieu «dans le cadre des structures existantes aux échelons fédéral, cantonal et communal, notamment: dans les offres d’encadrement et de formation préscolaires, scolaires et extrascolaires; dans le monde du travail; dans les institutions de sécurité sociale; dans le domaine de la santé; dans l’aménagement du territoire et le développement des villes et des quartiers; dans le sport, les médias et la culture33». L’encouragement spécifique de l’intégration est mis en place en complément, lorsque les structures ordinaires «ne sont pas accessibles ou qu’il existe des lacunes»34. Enfin «les cantons prévoient le plus tôt possible des mesures appropriées pour les étrangers ayant des besoins d’intégration particuliers. La Confédération soutient les cantons dans cette tâche35».
2.1.4 La répartition des compétences
L’art. 56 P-LEI règle la répartition des compétences concernant l’intégration et reprend une large partie de l’actuel art. 57 LEtr. L’article souligne l’importance de la tâche sur les plans horizontal et vertical. Il s’agit d’assurer la coordination «entre les services de l’intégration et les autres institutions»36 ainsi que «entre les trois échelons étatiques»37. L’alinéa 1 de l’art. 56 P-LEI donne la compétence au Conseil fédéral de définir la politique d’intégration et de prendre des mesures «visant à encourager l’intégration et à protéger contre la discrimination». Ce faisant, il travaille «conjointement avec les autorités cantonales compétentes»38. L’art. 56 al. 2 P-LEI reprend dans un sens plus large l’actuel art. 57 al. 1 LEtr. Selon le nouvel alinéa 3 de l’art. 56 P-LEI, le SEM assure l’échange d’informations et d’expériences avec les cantons, les communes et les autres acteurs concernés». L’art. 56 al. 4 P-LEI reprend la teneur de l’actuel art. 57 al. 4 LEtr en ajoutant la tâche de définir des mesures concernant la protection contre les discriminations. Enfin, l’art. 56 al. 5 P-LEI donne au SEM la tâche d’effectuer un examen périodique de «l’intégration de la population étrangère», en collaboration avec les cantons, et de garantir «l’assurance qualité en matière d’encouragement de l’intégration»39.
2.1.5 Information et conseil
L’art. 57 P-LEI reprend en grande partie l’actuel art. 56 LEtr. Le premier alinéa attribue la tâche d’information conjointement à la Confédération, aux cantons et aux communes. Les autorités des trois niveaux «informent et conseillent les étrangers au sujet des conditions de vie et de travail en Suisse et, en particulier, au sujet de leurs droits et obligations»40. Plus précisément, les autorités informent non seulement des personnes étrangères concernant des offres d’encouragement de l’intégration41, mais elles assurent également une première information aux personnes étrangères nouvellement arrivées en Suisse42. De plus, les autorités «renseignent la population sur la politique d’intégration et la situation particulière»43 des personnes étrangères. Finalement, la Confédération, les cantons et les communes peuvent déléguer les tâches mentionnées aux tiers44.
2.1.6 Contributions financières
Les contributions financières sont réglées dans le nouvel art. 58 P-LEI qui reprend l’actuel art. 55 LEtr45. Néanmoins, l’Assemblée fédérale a précisé, dans l’art. 58 al. 5 P-LEI, que le Conseil fédéral définit les domaines qui font l’objet de mesures d’encouragement d’entente avec les cantons46.
2.2. Exigences en matière d’intégration
2.2.1 Le renforcement de l’importance de l’intégration
Jusqu’à présent, la LEtr ne contenait pas de critères d’intégration. Mais avec l’entrée en vigueur de la LEI, l’article 58a P-LEI contient une liste de critères que les autorités prennent en compte à l’occasion de l’évaluation du niveau d’intégration. Ce sont «le respect de la sécurité et de l’ordre publics; le respect des valeurs de la Constitution; les compétences linguistiques; la participation à la vie économique ou l’acquisition d’une formation»47. Ces critères sont similaires à ceux qu’on retrouve dans la nouvelle loi sur la nationalité suisse. Par conséquent, une personne étrangère sera confrontée à plusieurs examens de son niveau d’intégration au cours de son séjour en Suisse.
2.2.2 Les instruments de l’intégration
La LEI introduira une base légale concernant les conventions d’intégration48. De plus, elle prévoit le nouvel instrument de la recommandation en matière d’intégration49. Les deux instruments visent différents groupes cibles et ont des conséquences juridiques également différentes.
L’art. 58b al. 1 P-LEI règle de manière générale l’instrument de la convention d’intégration: elle «fixe les objectifs, les mesures et les délais convenus avec la personne concernée. Elle règle également les modalités du financement». Elle peut contenir «les objectifs concernant l’acquisition de compétences linguistiques et l’intégration scolaire ou professionnelle et économique ainsi que l’acquisition de connaissances sur les conditions de vie, le système économique et l’ordre juridique suisses»50. Les autorités ont la possibilité d’adresser des recommandations en matière d’intégration51 aux citoyens de l’UE et de l’AELE52 ainsi qu’aux membres étrangers de la famille d’un citoyen suisse53-54. Cet instrument est donc prévu pour des personnes étrangères avec lesquelles on ne peut pas conclure de convention d’intégration à cause de la législation actuelle55.
Concernant les conséquences juridiques liées à la conclusion d’une convention d’intégration, l’art. 58b al. 3 indique que, lorsque les autorités compétentes en exigent une, «l’autorisation de séjour n’est octroyée ou prolongée qu’après la conclusion de la convention». La loi prévoit également que «l’autorité compétente peut révoquer une autorisation, à l’exception de l’autorisation d’établissement, ou une autre décision fondée sur la présente loi»56, si une personne étrangère, «sans motif valable, (…) ne respecte pas la convention d’intégration»57. Dans le nouveau système, les autorités compétentes ont également la possibilité de conclure de telles conventions avec des personnes étrangères admises à titre provisoire58. Elles peuvent également subordonner la durée et la prolongation de l’autorisation de séjour59, y compris lorsqu’elle est liée au regroupement familial60, «à la conclusion d’une convention d’intégration lorsque se présentent des besoins d’intégration particuliers (…)»61.
3. Remarques critiques
La LEI apportera des changements importants sur le plan de l’intégration politique en Suisse. Selon le principe du modèle d’intégration graduel, une personne étrangère, résidant en Suisse, doit satisfaire des critères d’intégration (imposés par l’art. 58a P-LEI) pour stabiliser ou prolonger son séjour légal. L’idée est donc que «meilleur est le statut des personnes concernées au regard du droit des étrangers, plus les exigences posées en matière d’intégration doivent être élevées»62. Les critères d’intégration sont appliqués par les autorités compétentes dans le cas de la stabilisation ou l’amélioration du statut légal, par exemple si une personne étrangère, possédant un permis de séjour, demande un permis d’établissement. Il est important de mentionner que l’Assemblée fédérale n’a pas adopté la proposition du Conseil fédéral d’introduire le droit à l’octroi d’un permis d’établissement. Au contraire, les nouvelles dispositions indiquent plutôt une fragilisation de ce statut légal. Avec l’abrogation de l’art. 63 al. 2 LEtr, les autorités compétentes auront la possibilité de révoquer le permis d’établissement d’une personne étrangère à cause d’une dépendance à l’aide sociale, même si elle a séjourné légalement et sans interruption depuis plus de quinze ans en Suisse. De plus, l’art. 63 al. 2 P-LEI prévoit la révocation de l’autorisation d’établissement et la remplace par une autorisation de séjour «lorsque les critères d’intégration définis à l’art. 58a ne sont pas remplis»63. Le modèle d’intégration graduel renforce donc aussi le risque que le statut d’une personne étrangère soit «dégradé» en raison d’une intégration insuffisante.
En outre, l’effet problématique du modèle d’intégration graduel se réalise dans des constellations dans lesquelles une personne étrangère ne parvient pas à stabiliser son statut juridique. Prenons l’exemple d’une femme voilée qui ne trouve pas d’emploi et se retrouve à l’aide sociale. Elle n’aura pas la possibilité d’améliorer son statut juridique, car les critères d’intégration, imposés par l’art. 58a P-LEI, mentionnent la participation (et non la volonté de participer!) à la vie économique ou à une formation. Autre exemple, celui d’un homme qui, pour diverses raisons, a des difficultés à apprendre une des langues nationales. A nouveau, cette personne étrangère n’aura probablement pas la possibilité de stabiliser ou d’améliorer son statut juridique selon le modèle d’intégration graduel. Même si l’art. 58 al. 2 P-LEI prévoit des exceptions en présence d’un handicap, d’une maladie ou d’autres raisons importantes, reste la question de savoir comment la pratique traitera ces cas, même s’ils seront probablement peu nombreux. Considérant encore le nouveau critère du permis d’établissement pour la demande de naturalisation, il y a certainement des personnes étrangères, surtout des personnes vulnérables, qui ne pourront pas accéder à la citoyenneté suisse.
En conclusion, si le Conseil fédéral considérait auparavant la naturalisation comme un outil d’intégration64, la nouvelle législation s’éloigne clairement de cette idée. Le modèle d’intégration graduel reste un enjeu, non seulement pour les autorités compétentes, mais également pour les personnes étrangères, notamment en raison du fait qu’elles devront se laisser «examiner» à plusieurs reprises quant à leur niveau d’intégration. Néanmoins, ce même modèle d’intégration graduel impose également aux autorités de mettre à disposition des structures et des instruments qui soutiennent et incitent les personnes étrangères dans leur intégration économique et socioculturelle. y
1Post-doctorante, NCCR on the move et Centre suisse de compétence pour les droits humains, Université de Neuchâtel. Cette publication est issue de travaux réalisés dans le cadre du Pôle de recherche national «NCCR – on the move» financé par le Fonds national suisse. L’auteure remercie Didier Leyvraz, MLaw, et Damian Rosset, MLitt, assistants doctorants à l’Université de Neuchâtel, et Loulayane Pizurki-Awad, MLaw, pour leurs commentaires et leurs remarques critiques.
2FF 2014 5011.
3FF 2016 8633, FF 2016 8651.
4BBl 2015 7181.
5FF 2013 2131, p. 2139, p. 2161.
6FF 2013 2131.
7FF 2014 3957.
8Voir le Rapport de l’Office fédéral des migrations du 20 décembre 2005 concernant les questions en suspens dans le domaine de la nationalité.
9Rapport explicatif concernant la révision totale de la loi fédérale sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse (loi sur la nationalité, LN), procédure de consultation du 16 décembre 2009 au 22 mars 2010.
10FF 2011 2639, p. 2643.
11FF 2011 2639, pp. 2540, 2643.
12FF 2011 2639, p. 2654.
13Voir les débats parlementaires sur www.parlament.ch, 11.022 loi sur la nationalité. Révision totale.
14Loi sur la nationalité suisse du 20 juin 2014 (nLN), FF 2014 5001.
15Art. 9 al. 1 let. a nLN.
16Art. 11 nLN en lien avec l’art. 12 nLN; art. 20 nLN en lien avec l’art. 12 nLN.
17Ordonnance sur la nationalité suisse du 17 juin 2016 (OLN), FF 2016 2577. Voir également le Rapport explicatif «Projet d’ordonnance relative à la loi sur la nationalité», avril 2016.
18Art. 12 al. 2 P-LN, il s’agit des personnes avec un handicap, une maladie ou d’autres raisons personnelles majeures. Les critères d’intégration prévus comme l’aptitude à communiquer au quotidien dans une langue nationale et la participation à la vie économique ou l’acquisition d’une formation sont pris en compte de manière appropriée.
19Art. 12 al. 3 P-LEI.
20Art. 18 nLN, art. 13 ss nLN, voir aussi FF 2011 2639.
21FF 2013 2131. Voir aussi le rapport du 5 mars 2010 sur l’évolution de la politique d’intégration de la Confédération.
22FF 2013 2131, p. 2132.
232013 2131, pp. 2131 ss.
24FF 2013 2131, pp. 2150 ss.
25FF 2016 2665.
26FF 2016 2835.
27Art. 53 al. 1 P-LEI.
28 www.sem.admin.ch/sem/fr/home/themen/integration/kip.html (consulté le 29 mars 2017).
29SEM, Programmes cantonaux d’intégration 2014-2017, Rapport intermédiaire, octobre 2016, p. 21.
30En allemand, l’art. 53a P-LEI utilise le terme «Zielgruppe», qu’on peut traduire littéralement en français par «groupe cible».
31Art. 53 al. 1 P-LEI.
32Art. 53 al. 2 P-LEI.
33Art. 54 P-LEI.
34Art. 55 P-LEI.
35Art. 55a P-LEI.
36FF 2013 2131, p. 2158.
37FF 2013 2131, p. 2158.
38Art. 56 al. 1 P-LEI.
39Art. 56 al. 5 P-LEI.
40Art. 57 al. 1 P-LEI.
41Art. 57 al. 2 P-LEI.
42Art. 57 al. 3 P-LEI. La Confédération soutient les cantons dans cette tâche.
43Art. 57 al. 4 P-LEI.
44Art. 57 al. 5 P-LEI.
45FF 2013 2131, p. 2160.
46Voir les discussions parlementaires, Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale, BO 2016 N 1325; BO 2016 S 970.
47Art. 58a I let. a-d P-LEI.
48Art. 58b P-LEI.
49Art. 85b al. 4 P-LEI.
50Art. 58b al. 2 P-LEI.
51Art. 58b al. 4 P-LEI.
52Voir art. 2 al. 2 LEtr.
53Voir art. 42 LEtr.
54Art. 58b al. 4 P-LEI.
55FF 2013 2131, p. 2141.
56Art. 62 al. 1 P-LEI.
57Art. 62 al. 1 let. f P-LEI.
58Art. 83 al. 10 P-LEI.
59Voir art. 33 al. 4 P-LEI.
60Art. 43 al. 4 P-LEI; art. 44 al. 4 P-LEI.
61Art. 33 al. 5 P-LEI, art. 58a P-LEI.
62FF 2016 2665, p. 2679. Voir aussi FF 2013 2131, p. 2139.
63Art. 63 al. 2 P-LEI.
64Message du 21 novembre 2001 concernant le droit de la nationalité des jeunes étrangers et révision de la loi sur la nationalité, FF 2002 II 1815.
