1. Introduction
La rigueur est une qualité généralement reconnue à la Suisse par les personnes étrangères, mais il s’agit également d’une qualité que la Suisse attend de leur part, lorsqu’elles viennent s’établir sur son territoire. La loi fédérale sur les étrangers et l’intégration du 16 décembre 2005 (LEI, anciennement la loi sur les personnes étrangères [LEtr], jusqu’au 31 décembre 2018) astreint ces dernières à différentes obligations lors de leur arrivée. Elles doivent notamment «déclarer [leur] arrivée à l’autorité compétente de [leur] lieu de résidence» (art. 12 al. 1 LEI). Il s’agit, dans le canton de Vaud par exemple, du contrôle des habitants et du bureau des étrangers de la commune de résidence.
Les personnes étrangères peuvent, à cette occasion, consulter le Service cantonal compétent et les bureaux des étrangers communaux, au sujet de leurs droits et obligations. Elles peuvent, en particulier, demander des renseignements sur le regroupement familial en faveur de leurs proches, restés dans leur pays d’origine.
En pratique, il semblerait que la qualité des informations transmises aux personnes intéressées soit inégale d’un cas à un autre. Il apparaît, selon les informations à notre disposition, que les personnes étrangères obtiennent facilement des précisions relatives aux conditions financières et de logement. Celles relatives aux délais impératifs pour requérir le regroupement familial semblent demeurer moins accessibles.
Ainsi, parfois, les personnes concernées se retrouvent dans la situation suivante: devenues financièrement autonomes et disposant d’un appartement de taille suffisante, elles déposent enfin officiellement une demande de regroupement familial. Malheureusement, elles se retrouvent forcloses, car les délais de l’art. 47 LEI, complété par l’art. 73 de l’ordonnance relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative du 24 octobre 2007 (OASA), ont échu dans l’intervalle.
A notre avis, et à l’instar de ce qui existe dans d’autres domaines du droit (cf. infra), la remise systématique d’une information exhaustive et uniforme relative aux droits et obligations des personnes étrangères s’installant en Suisse s’impose.
Actuellement, et selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le simple fait de consulter une autorité ne suffit pas, en soi, à satisfaire ces délais, puisqu’ils nécessitent le dépôt d’une demande formelle2. De plus, la loi ne contient aucune disposition légale imposant aux autorités d’informer d’office les personnes étrangères de leurs droits relatifs au regroupement familial et des conditions y afférentes. Par ailleurs, à notre connaissance, le TF ne s’est pas encore prononcé en faveur d’un tel devoir. Le but de cette contribution est ainsi d’examiner si ce devoir découlerait d’autres sources.
Nous reviendrons brièvement sur les conditions du regroupement familial prévues par la LEI (ch. 2), puis sur les principes généraux de la bonne foi et du devoir d’information d’office (ch. 3). Dans le troisième chapitre, nous établirons des parallèles avec la pratique des autorités en matière d’assurances sociales et de droit d’asile. Nous présenterons, dans une quatrième partie, notre prise de position (ch. 4).
2. Les conditions au regroupement familial
Le regroupement familial est fondé sur les art. 42 ss et 85 LEI. Ces dispositions exigent la réalisation de certaines conditions impératives. La loi distingue les membres étrangers de la famille d’une personne de nationalité suisse (art. 42 LEI), ceux de la famille d’une personne titulaire d’une autorisation d’établissement (ou d’un permis C; art. 43 LEI), d’une autorisation de séjour (ou d’un permis B; art. 44 LEI), d’une autorisation de courte durée (ou d’un permis L; art. 45 LEI) ou, enfin, d’une admission provisoire (ou d’un livret F; art. 85 LEI).
Le regroupement familial est un droit lorsqu’il est fondé sur les art. 43 et 44 LEI, mais une simple faculté lorsqu’il découle des art. 44, 45 et 85 LEI. Dans le premier cas, les regroupantes et les regroupants doivent vivre en ménage commun avec le regroupé. Dans le second, les exigences sont plus rigoureuses, ces personnes doivent, en plus, disposer d’un logement approprié (art. 44 let. b LEI et 45 let. b LEI) et être financièrement autonomes, c’est-à-dire ne pas dépendre de l’aide sociale (art. 44 let. c LEI, art. 45 let. c et 85 al. 7 LEI).
Dans tous les cas, la demande de regroupement familial doit être déposée dans les délais impératifs des art. 47 LEI et 73 sv. OASA3.
Hormis les membres de la famille d’un Suisse titulaires d’une autorisation de séjour durable délivrée par un Etat avec lequel la Suisse a conclu un accord sur la libre circulation des personnes (art. 47 al. 2 LEI en lien avec l’art. 42 al. 2 LEI), le regroupement familial doit être demandé dans un délai de cinq ans et, pour les enfants de plus de 12 ans, dans un délai de douze mois. Dès que l’enfant atteint son douzième anniversaire, le délai se réduit automatiquement à douze mois, même s’il avait commencé à courir avant cette date4.
Les art. 47 al. 3 let. b LEI et 73 al. 2 OASA précisent que, pour les membres de la famille de personnes étrangères, «les délais commencent à courir» lors de l’octroi de l’autorisation de séjour ou d’établissement ou lors de l’établissement du lien familial5. Au titre des dispositions transitoires, l’art. 126 al. 3 LEI prévoit que, dans la mesure où l’entrée en Suisse ou l’établissement du lien familial est antérieur à l’entrée en vigueur de l’actuelle loi sur les étrangers, les délais commencent à courir au moment de ladite entrée en vigueur.
Les personnes étrangères ne disposant pas d’un droit au regroupement familial (par exemple, les titulaires d’une simple autorisation de séjour) et qui ont sans succès sollicité une première autorisation de séjour en faveur des membres de leur famille, peuvent, ultérieurement à la survenance d’une circonstance leur ouvrant un véritable droit au regroupement familial (par exemple, l’obtention d’un permis d’établissement, naturalisation, mariage avec un ressortissant suisse, etc.), former une nouvelle demande même après l’échéance des délais de l’art. 47 LEI (art. 73 OASA). Il faut toutefois que la première demande infructueuse ait été déposée dans ces délais et que la seconde demande intervienne également dans ces délais6.
3. Le devoir d’information d’office de l’autorité à l’égard des administrés
Le devoir d’information d’office trouve ses sources dans le droit général (ch. 3.1.) et dans certaines lois spéciales, concernant des situations particulières, choisies par le législateur ou simplement développées par la pratique. C’est notamment le cas en matière de droit des assurances sociales (ch. 3.2.) et de droit d’asile (ch. 3.3.).
3.1. Le droit général
Le devoir d’information de l’autorité envers les administrés et les administrées se fonde sur le principe de la confiance, composant du principe de la bonne foi, découlant directement de l’art. 9 Cst. et qui vaut pour l’ensemble de l’activité étatique7.
Selon le Tribunal fédéral, «le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu’il a réglé sa conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l’administration»8. La jurisprudence a tiré à la fois du principe de la bonne foi et de l’interdiction du formalisme excessif le devoir qui s’impose à l’administration, dans certaines circonstances, d’informer d’office le plaideur ou la plaideuse qui commet ou s’apprête à commettre un vice de procédure, à condition que le vice soit aisément reconnaissable et qu’il puisse être réparé à temps9. Il est étroitement lié au principe de la sécurité du droit10. Entre autres conditions cumulatives auxquelles la jurisprudence subordonne le recours à cette protection11, il faut que l’administré ait eu de sérieuses raisons de croire à la validité des assurances et du comportement dont il se prévaut et qu’il ait pris, sur cette base, des dispositions qu’il ne pourrait modifier sans subir un préjudice12. Les modalités dans lesquelles l’administration s’est exprimée peuvent être diverses: suivant les circonstances, une information incomplète constitue une réponse qui engage l’autorité13, de même que l’omission de renseigner un administré si l’autorité était légalement tenue de l’informer14.
Le principe de la confiance ne confère pas, quant à lui, un droit, mais sert à interpréter, à préciser ou à qualifier un rapport ou une situation juridique préexistante. Suivant les circonstances, il peut obliger l’autorité à informer l’administré de ses droits ou à l’aviser du caractère erroné d’un comportement qu’il a ou s’apprête à avoir, de manière que, les corrigeant, il puisse éviter le préjudice qui en découlerait. Une telle obligation n’est cependant pas générale. Elle n’existe que si l’administration est objectivement en mesure de le faire et que, de son côté, l’administré se trouve avec elle dans une relation de fait ou de droit assez particulière pour qu’il soit en droit de s’y attendre15.
En vertu de ces principes, l’administration doit s’abstenir de tout comportement propre à tromper l’administré et elle ne saurait tirer aucun avantage d’une incorrection ou insuffisance de sa part16. Elle est liée par les conséquences qui peuvent être raisonnablement déduites de son activité ou de sa passivité. A cet égard, il suffit qu’elle manifeste, d’une manière ou d’une autre, sa position, sans qu’il soit nécessaire pour autant qu’elle le fasse par un acte explicite: elle sera liée si l’administré, pour autant qu’il soit au courant, peut de bonne foi conclure de son mutisme qu’elle considère la situation comme régulière17.
3.2. En droit des assurances sociales
La loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale des assurances sociales (LPGA) contient une disposition expresse relative à cette problématique, l’art. 27, qui prévoit que, dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d’exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations (art. 27 al. 1 LPGA). Cette disposition prévoit encore que, si un assureur constate qu’un assuré ou ses proches ont droit à des prestations d’autres assurances sociales, il l’en informe sans retard (art. 27 al. 3 LPGA).
Avant son entrée en vigueur, aucune loi d’assurance sociale ne prévoyait de telles obligations en faveur de l’assuré, bien qu’il s’agisse «d’un principe en relation avec la bonne foi» et qui devait, à ce titre, être intégré explicitement dans la législation18.
Cette disposition doit être comprise comme une obligation d’accompagner les personnes intéressées et doit être interprétée de manière large19. Les conseils ou les renseignements portent sur les faits que la personne concernée doit connaître pour pouvoir correctement user de ses droits et obligations dans une situation concrète face à l’assureur. Le devoir de conseil s’étend non seulement aux circonstances de fait déterminantes, mais également aux circonstances de nature juridique. Son contenu dépend entièrement de la situation concrète dans laquelle se trouve l’assuré, telle qu’elle est reconnaissable pour l’administration20. En résumé, cela signifie que les assureurs doivent rendre la personne concernée attentive au fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l’une des conditions du droit aux prestations21. Le but du conseil est ainsi de permettre à la personne de se comporter de telle sorte que les conséquences juridiques de la disposition légale en question se réalisent22.
On ne saurait toutefois en déduire une obligation pour l’administration de donner à l’assuré l’occasion de modifier sa situation si, au vu des circonstances, il ne remplit pas l’une des conditions donnant droit à l’indemnité23. Par ailleurs, ce devoir d’information n’incombe à l’institution que dans la mesure où, en prêtant l’attention usuelle, elle peut se rendre compte que la personne assurée se trouve dans une situation dans laquelle elle risque de perdre son droit aux prestations24.
Le défaut de renseignements dans une situation où une obligation de renseigner est prévue par la loi, ou lorsque les circonstances concrètes du cas particulier auraient commandé une information de l’assureur, est assimilé à une déclaration erronée de sa part. Elle peut, à certaines conditions, obliger l’autorité à consentir à un administré un avantage auquel il n’aurait pu prétendre, en vertu du principe de la protection de la bonne foi découlant de l’art. 9 Cst.25.
3.3. En droit d’asile
Le devoir d’information en droit d’asile ne découle pas d’une volonté du législateur, mais d’un développement de la pratique. Les réfugiés reconnus et les personnes admises à titre provisoire reçoivent automatiquement du Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM), conjointement avec la décision, une brochure d’information sur les droits et les obligations durant leur séjour en Suisse, intitulée «Informations succinctes»26.
Cette brochure contient des informations relatives notamment au lieu de résidence, au changement de canton, aux voyages à l’étranger, à l’intégration, à la scolarité et au regroupement familial. A cet égard, elle expose les conditions à réaliser pour faire venir en Suisse les membres de la famille et, en particulier, les délais à respecter27.
Le but de cette brochure est d’aider les personnes étrangères s’apprêtant à s’installer en Suisse, dont on attend qu’elles s’intègrent et qu’elles se familiarisent avec le mode de vie suisse.
4. Une prise de position
Comme déjà dit, à notre connaissance, le Tribunal fédéral ne considère pas que l’administration a le devoir d’informer d’office les personnes étrangères des délais restrictifs dans lesquels elles doivent demander le regroupement familial28. Par ailleurs, aucune disposition légale ne l’impose.
Cela étant, à notre avis, il est possible de fonder ce devoir sur les principes suivants:
1. Nous estimons que toutes les conditions d’application du principe de la confiance sont, en général, satisfaites:
– Le vice est premièrement facilement reconnaissable en l’occurrence: la personne étrangère qui s’inscrit dans sa commune doit remplir un formulaire et annoncer l’existence d’enfants ou de personnes à charge. C’est à cette occasion que l’autorité précise que, pour prétendre au regroupement familial, la personne concernée doit disposer d’un logement suffisamment grand et d’un revenu lui permettant d’être financièrement indépendante. Par une information systématique concernant la troisième – mais non des moindres – condition posée au regroupement familial, relative aux délais, l’autorité pourrait anticiper le risque que court la personne étrangère d’être forclose.
– Deuxièmement, l’informalité peut être réparée facilement et à temps, puisque lors de l’enregistrement, respectivement lors de la délivrance du titre de séjour, les délais courent encore, qui permettent la sauvegarde du droit au regroupement familial.
– Pour le surplus, on précise que l’administration et l’administré sont dans un rapport de droit et/ou de fait particulier, où il ne s’agit pas de fournir une information générale destinée à un nombre indéterminé de personnes, mais de renseigner une personne particulière dans un cas déterminé.
2. Le principe de la bonne foi, plus large que le principe de la confiance, constitue également une base suffisante pour fonder une obligation d’information d’office. Il fut d’ailleurs à l’origine de l’art. 27 LPGA. Dès lors que les personnes étrangères demandent aux autorités compétentes des informations relatives au regroupement familial, ces dernières doivent les renseigner exhaustivement. Lorsque l’administration se limite à exposer les deux premières conditions (financières et de logement), et qu’elles s’y soumettent, l’administration crée une apparence de droit qui la lie. La personne étrangère, par définition étrangère à nos lois, ne connaît pas ses droits, et il semble bien légitime qu’elle puisse considérer que les informations reçues de la part de l’autorité du pays d’accueil sont justes et complètes. Il serait donc contraire au principe de la bonne foi d’opposer ensuite la condition des délais à l’intéressée, qui a fait des démarches auprès des autorités compétentes, et qui a suivi leurs instructions. Les raisons qui expliqueraient pourquoi l’administration continuerait de taire une indication si lourde de conséquences, et pourtant si facile à donner, sont, du reste, peu compréhensibles. Le fait de ne pas donner une telle information semble donc poser également question sous l’angle du principe de la proportionnalité. On doit en tout cas considérer que, dans les cas où l’administration aurait omis d’informer la personne intéressée au sujet des délais en matière de regroupement familial, celle-ci serait induite en erreur par l’administration, laquelle ne pourrait en tirer aucun avantage sous prétexte d’une politique migratoire restrictive.
3. Enfin, au nom du principe de l’égalité, rien ne justifie une différence de traitement entre les personnes vulnérables, soit entre les personnes étrangères, celles dont la situation est réglée par le droit d’asile et les assurées sociales. Ce droit des assurances sociales est «touffu», comme celui des personnes étrangères: une réglementation riche, qui se développe rapidement, rendant difficile l’accès des justiciables à leurs droits et obligations29. A cet égard, nous ajouterons que, selon nous, les conditions alors requises dans le domaine des assurances sociales sont réalisées pour les personnes étrangères demandant l’octroi d’un titre de séjour en Suisse, puisque l’administration est objectivement en mesure de les renseigner complètement, que la personne concernée se trouve avec celle-ci dans une relation de fait ou de droit assez étroite pour qu’elle puisse attendre d’elle un tel comportement, pour autant que celle-ci n’ait pas manqué de la diligence requise au vu des circonstances, notamment en s’abstenant de vérifier une information30.
Cela étant, c’est au stade de la preuve que le bât blesse, puisque, dans la pratique, c’est le plus souvent oralement que la personne étrangère s’adresse aux administrations. Elle n’a donc aucun moyen de prouver que les informations reçues étaient partielles. C’est la raison pour laquelle, à défaut d’une base légale expresse, la mise à disposition d’un fascicule informatif est recommandée, qui pourrait s’inspirer de la pratique du SEM à l’égard des réfugiés. Cette mesure respecte le principe de la proportionnalité, puisque l’information délivrée l’est sous la forme d’un document standardisé, transmis en même temps que le titre de séjour ou que l’inscription dans la commune, donc sans frais ni coût supplémentaire.
Ainsi en résumé, selon nous, l’autorité a non seulement, en vertu des principes généraux du droit administratif, mais également par analogie avec le droit des assurances sociales et le droit d’asile, le devoir d’informer d’office la personne étrangère des délais impératifs posés en vue du regroupement familial lors de la délivrance du titre de séjour ou de son enregistrement auprès de la commune, au moins lorsqu’elle se renseigne dûment. Idéalement, une brochure succincte sur ses droits et obligations devrait lui être remise, en même temps que l’autorisation de séjour ou que l’inscription à la commune. y
1 Chercheuse FNS (PNR 76), titulaire du brevet d’avocate, greffière au Tribunal administratif fédéral. Les opinions émises dans la présente
contribution n’engagent que son auteure.
2 TF 2C_887/2014 du 11.3.2015 c. 2.3; arrêts du Tribunal administratif du canton de Vaud PE.2015.350 du 7.6.2016 c. 4c et PE.2015.390 du 24.5.2016 c. 3b.
3 TF 2C_887/2014 du 11.3.2015 c. 2.3.
4 TF 2C_915/2015 du 26.10.2015 c. 6.1; 2C_201/2015 du 16.7.2015 c. 3.
5 TF 2C_915/2015 du 26.10.2015 c. 6.1.
6 ATF 137 II 393 c. 3.
7 ATF 107 Ia 211.
8 RDAF 2005 II 532.
9 ATF 124 II 265 c. 4a
10 Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Genève, Zurich, Bâle 2011, n° 568.
11 ATF 109 V 55.
12 ATF 117 Ia 8, 104 Ib 237.
13 ATF 105 Ib 154.
14 ATF 113 V 66, 112 V 115.
15 ATF 124 II 265, 119 Ia 13, 114 Ia 20; Pierre Moor et alii, Droit administratif, vol. I: Les fondements, 3e éd., Berne 2012, ch. 6.4.5; Thierry Tanquerel, op. cit., 576.
16 ATF 121 I 183, 117 Ia 124.
17 Arrêt du Tribunal administratif du canton de Neuchâtel REC 2014 323 du 23.6.2015 c. 2.2; Pierre Moor et alii, Droit administratif, vol. I: les fondements, 3e éd., Berne 2012, p. 929.
18 CR-LPGA-Guy Longchamp, art. 27 LPGA N. 1.
19 CR-LPGA-Guy Longchamp, art. 27 LPGA N. 11 sv.
20 TF 9C_97/2009 du 14.10.2009 c. 2.2.
21 TF 8C_455/2008 du 24.10.2008 c. 3.2.
22 CR-LPGA-Guy Longchamp, art. 27 LPGA N. 23; ATF 131 V 472.
23 TF 8C_455/2008 du 24.10 2008 c. 3.2.
24 ATF 133 V 249; CR-LPGA-Guy Longchamp, art. 27 LPGA N. 28.
25 ATF 131 V 472 c. 5; CR-LPGA-Guy Longchamp, art. 27 LPGA N. 38 ss.
26 https://www.sem.admin.ch/sem/fr/home/aktuell/news/2015/2015-08-24.html, consulté le 21 mai 2019.
27 https://www.sem.admin.ch/dam/data/sem/publiservice/publikationen/info-flue-va/info-flue-va-fr.pdf, consulté le 21 mai 2019.
28 Cf. PE.2015.350 précité.
29 CR-LPGA-Guy Longchamp, art. 27 LPGA N. 10.
30 TF 9C_874/2010 du 12.10.2011 c. 5.3 et les réf. cit.
