1. Introduction
En 2012, suite à une manifestation ayant impliqué quelques troubles, la Loi genevoise sur les manifestations sur le domaine public (ci-après LMDPu) a fait l’objet d’une importante révision, visant principalement l’instauration d’une responsabilité pénale et civile de la personne organisant une manifestation. Cette dernière allait désormais pouvoir être punie d’une amende jusqu’à 100 000 francs (art. 10 LMDPu) et/ou tenue civilement responsable pour d’éventuels dommages causés par des tiers1. La révision a créé diverses nouvelles infractions pénales, par exemple l’organisation d’une manifestation sans autorisation (art. 3 cum art. 10 LMDPu) ou l’interdiction de revêtir une tenue destinée à empêcher son identification (art. 6 al. 1 cum art. 10 LMDPu).
Malgré une opposition nourrie, cette législation a obtenu le soutien de la majorité du Parlement genevois et, suite à un référendum, a été validée par les urnes3. Le Tribunal fédéral a toutefois annulé une disposition (art. 10A LMDPu). Cet article prévoyait que, lorsque les conditions fixées par l’autorité n’ont pas été respectées ou si la manifestation a donné lieu à des atteintes graves aux personnes ou aux biens, la personne bénéficiaire de l’autorisation pouvait être interdite d’organiser toute autre manifestation durant cinq ans3.
Au cours de ses quelques années d’existence, la LMDPu a révélé d’importantes lacunes et défauts. Dans l’essentiel des cas où son application a été soumise à l’examen des juridictions supérieures, celles-ci ont constaté l’illicéité des décisions en question. Le temps semble venu de partager certains constats déjà soumis au prétoire et de soumettre ces arguments à la critique, dans l’espoir qu’ils en ressortent renforcés.
2. La liberté de réunion pacifique
Toute décision rendue en application de la LMDPu est susceptible de constituer une ingérence dans la liberté de réunion pacifique de la personne visée. Il y a donc lieu de rappeler la portée de cette garantie, reconnue comme un droit indispensable dans une société démocratique et pluraliste et découlant des art. 11 de la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après CEDH), art. 21 Pacte sur les droits civils et politiques, art. 22 de la Constitution fédérale et art. 32 de la Constitution genevoise (ci-après Cst.-Ge).
Le terme «réunion» désigne la présence intentionnelle et temporaire d’au moins deux personnes4 souhaitant exprimer un point de vue commun. Une réunion peut revêtir de nombreuses formes: sit-in, piquet, défilé, convoi de véhicules ou de cycles5, voire même l’occupation d’un bâtiment6. Le caractère temporaire de la réunion n’exclut pas les camps de protestations, les barrages routiers7 ou d’autres constructions non permanentes8. La réunion peut avoir lieu dans un espace public ou privé9. La liberté de réunion pacifique s’applique également aux manifestations non autorisées ou qui se déroulent en marge des conditions imposées par l’autorité10. Enfin, les personnes morales peuvent également se prévaloir de ce droit fondamental11.
La protection garantie par le droit international se limite aux réunions «pacifiques». Dans ce contexte, c’est l’intention de la personne ou du collectif qui organise qui est décisive. Il faut une volonté de tenir une réunion pacifique ou, a contrario, l’absence d’une intention violente12. Le terme «pacifique» ne doit pas être interprété de façon restrictive. Une manifestation demeure pacifique même en présence de «comportements susceptibles d’indisposer ou offenser des tiers voire d’entraver ou d’empêcher les activités d’une partie de la population»13. La Commission européenne des droits de l’homme (ci-après la Commission) a par exemple jugé que le fait de bloquer une route par un sit-in, dans le but d’empêcher l’accès à des emplacements militaires, ne pouvait pas être considéré comme un acte violent14. La Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la Cour) a procédé au même constat s’agissant du blocage d’un pont, durant plusieurs heures, avec des véhicules15 ainsi que pour des personnes manifestant sans autorisation, refusant de se conformer aux sommations et tentant de forcer le passage aux agents16. Quant à l’éventuelle commission d’actes violents au cours d’une réunion, dans une décision de principe, la Commission a relevé que «la possibilité de contremanifestations violentes ou celle que des extrémistes aux intentions violentes, non membres de l’association organisatrice, se joignent à la manifestation ne peuvent, comme telles, supprimer ce droit»17.
La liberté de réunion pacifique n’est toutefois pas un droit absolu. Elle peut faire l’objet de restrictions, à la condition qu’elles soient justifiées par l’existence d’une base légale et d’un intérêt public ainsi que par le respect du principe de proportionnalité.
3. De quelques problèmes posés par la pratique genevoise
3.1 Régime de l’autorisation préalable
La loi genevoise prévoit que toute manifestation sur le domaine public est soumise à l’obligation d’obtenir une autorisation préalable de l’autorité cantonale (art. 3 LMDPu). Ce régime se distingue partiellement de celui des autres cantons romands, qui prévoient une compétence communale en matière de manifestations. Toutefois, à tout le moins certaines villes prévoient également le régime de l’autorisation préalable18.
Ce faisant, le législateur genevois et les autres communes concernées ont choisi l’option la plus restrictive parmi les possibilités de réglementation existantes. De nombreux Etats ont en effet opté pour le régime de la notification préalable, en exigeant que l’autorité soit préalablement informée de l’intention de tenir une réunion, sans besoin d’obtenir une autorisation formelle19. Certaines législations étrangères prévoient également la liberté de se réunir, sans besoin d’informer ou de demander une autorisation, lorsque le nombre de personnes est limité20 ou en cas de réunion spontanée21.
La Commission d’experts indépendants en droit constitutionnel du Conseil de l’Europe (ci-après Commission de Venise) a également considéré qu’«un régime de demande d’autorisation risque de se prêter davantage à des abus» et a encouragé les Etats à modifier leur droit interne de manière à se contenter d’une notification préalable22. Cette demande semble partagée par la Cour, qui a ouvertement salué l’abandon par la Russie du régime de l’autorisation préalable en faveur du régime de la notification23.
Si le régime de l’autorisation préalable ne porte pas en soi atteinte à la liberté de réunion pacifique, il reste plus restrictif que celui en œuvre dans la majorité des Etats du Conseil de l’Europe et va à l’encontre des recommandations des organisations internationales. Sur ce point, la loi genevoise avait d’ailleurs été explicitement critiquée par le Rapporteur des Nations Unies sur la liberté de réunion pacifique, qui avait rappelé aux autorités que «l’exercice des libertés fondamentales ne devrait pas être soumis à l’autorisation préalable des autorités»24.
3.2 Refus d’autoriser un lieu ou un parcours demandé
La loi genevoise prévoit que l’autorité administrative dispose du pouvoir de déterminer «le lieu ou l’itinéraire de la manifestation» (art. 5 al. 2 LMDPu), cela notamment pour s’assurer que «l’itinéraire n’engendre pas de risque disproportionné pour les personnes et les biens et permet l’intervention de la police et de ses moyens sur tout le parcours» (art. 5 al. 3 LMDPu).
Il est ainsi fréquent que les autorités refusent d’autoriser le lieu de rassemblement ou le parcours demandé, en tentant d’éloigner la manifestation du lieu ciblé par la protestation ou du centre-ville. De telles manières de procéder constituent des restrictions à la liberté de réunion. La proportionnalité de cette pratique doit être appréciée avec une sévérité particulière, compte tenu de l’intérêt à manifester au lieu demandé, par exemple le siège d’une ambassade ou d’une organisation internationale, au risque de voir la réunion perdre son caractère symbolique25. Cela s’impose d’autant plus que le droit international met à la charge de l’Etat une obligation de faciliter la tenue de la réunion à l’endroit voulu lorsque celui-ci est un lieu généralement accessible au public26 ainsi que, plus généralement, d’assurer l’exercice de la liberté de réunion pacifique, en prenant les mesures et en engageant les moyens nécessaires pour répondre à d’éventuels risques pour l’ordre public ou la sécurité des personnes prenant part à la réunion27.
Sauf circonstances exceptionnelles, le refus d’autoriser une manifestation sur le parcours ou sur le lieu demandé constitue une restriction disproportionnée, et donc une violation de la liberté de réunion pacifique.
3.3 Organisation d’une manifestation non autorisée
La loi sur les manifestations prévoit une disposition pénale générale, selon laquelle celui qui a omis de requérir une autorisation de manifester ou ne s’est pas conformé à sa teneur est puni de l’amende (art. 10 LMDPu).
Les rassemblements non autorisés demeurent nombreux à Genève, probablement comme conséquence des exigences et des responsabilités particulièrement strictes imposées par la LMDPu. Lors des manifestations non autorisées, la police a pour habitude d’identifier la personne qu’elle soupçonne être à l’origine du rassemblement, voire de menacer de demander les documents d’identité de toutes les personnes présentes si l’une d’entre elles ne s’annonce pas comme responsable de l’événement. Par la suite, les prétendus «aveux», consignés dans un rapport sommaire, servent de base au Service des contraventions pour adresser à la personne désignée une amende de plusieurs centaines de francs.
L’illicéité de cette pratique a été relevée à plusieurs reprises par le Tribunal pénal qui a constaté que les aveux consignés dans un simple rapport de police ne sont pas exploitables28. De plus, lorsque le rassemblement est ouvertement revendiqué par une personne morale, telle une association ou un parti politique, c’est cette dernière — et non pas une personne physique intervenant sur place — qui devra éventuellement être tenue pour responsable29.
Même en présence de preuves suffisantes permettant d’attribuer l’organisation d’un rassemblement non autorisé à une personne déterminée, encore faut-il que le prononcé d’une amende puisse être considéré proportionné, donc «nécessaire dans une société démocratique», selon les termes employés par la Cour. Cette dernière a récemment tranché que «une situation illégale telle que l’organisation d’une manifestation sans autorisation préalable ne justifie pas nécessairement une ingérence dans l’exercice (…) [du] droit à la liberté de réunion». Elle a en effet considéré que le prononcé d’une sanction pénale en lien avec une manifestation «requiert une justification particulière» et que, à défaut d’actes de violence ou de graves perturbations, le prononcé d’une amende est une ingérence disproportionnée30.
Partant, à défaut d’actes de violence ou de graves perturbations à l’ordre public, le prononcé d’une amende contre une personne ayant omis de requérir une autorisation de manifester n’est donc pas conforme à l’art. 11 CEDH.
3.4 Participation à une manifestation non autorisée
Les autorités genevoises ont initialement interprété l’art. 10 LMDPu comme instituant une infraction libellée «manifestation non autorisée». Toute personne interpellée au cours d’une manifestation organisée sans autorisation préalable s’exposait au prononcé d’une amende de plusieurs centaines de francs. Cette pratique déplorable paraît avoir pris fin en 2017, lorsque le Tribunal de police a prononcé une décision de principe rappelant que «la simple participation à une manifestation non autorisée n’est pas punissable»31.
D’autre part, il n’est pas rare que, ne pouvant pas retrouver les auteurs d’éventuels dommages commis à l’occasion d’une manifestation, le Ministère public ouvre une procédure pour l’infraction d’émeute (art. 260 CP) à l’encontre de personnes ayant simplement pris part au rassemblement.
L’application de cette disposition pose également de sérieux problèmes au regard de la liberté de réunion pacifique: la Cour a en effet rappelé que «un individu ne cesse pas de jouir du droit de réunion pacifique en raison de violences sporadiques ou autres actes punissables commis par des tiers dans le cadre d’une manifestation, à condition que l’intéressé reste paisible sous l’angle de ses intentions ou de sa conduite»32. Il n’existe pas de besoin social impérieux pouvant justifier le prononcé d’une sanction contre une personne n’ayant commis personnellement aucun acte répréhensible lors d’une manifestation, même lorsque cette dernière aurait dégénéré33. Une position confirmée par la Commission de Venise, qui déclare que «les participants à une réunion n’ayant commis aucun acte de violence eux-mêmes ne devraient pas être poursuivis, même si d’autres participants se sont livrés à des violences ou ont provoqué des désordres»34.
Lorsque la manifestation entre dans le champ d’application de la liberté de réunion pacifique et lorsqu’il n’existe pas de preuves quant à une implication de la personne concernée dans d’éventuels dommages, l’ouverture d’une procédure pénale et le prononcé d’une sanction pour l’infraction d’émeute violent le droit international.
3.5 Dispersion par la police
La loi genevoise prévoit la possibilité pour la police de disperser toute manifestation non autorisée ou qui ne respecterait pas les conditions de l’autorisation et cela «conformément aux principes de proportionnalité et d’opportunité» (art. 6 § 3 LMDPu).
Le caractère général de la possibilité de disperser des manifestants est hautement problématique au regard du droit international. Comme relevé par la Cour, même lorsqu’une manifestation n’est pas autorisée, la dispersion du rassemblement n’est possible que lorsque le groupe des manifestants présente un danger pour l’ordre public allant au-delà «d’éventuelles perturbations à l’ordre public». Pour la Cour, «en l’absence d’actes de violence de la part des manifestants, il est important que les pouvoirs publics fassent preuve d’une certaine tolérance pour les rassemblements pacifiques», même lorsque ces derniers ne sont pas autorisés35.
Tel que rédigé, l’art. 6 § 3 LMDPu est contraire au droit international. En l’absence d’actes de violence ou de troubles graves à l’ordre public, la dispersion d’une manifestation constitue une ingérence disproportionnée dans la liberté de réunion des participants, et est donc illicite.
3.6 Dissimulation du visage
La législation genevoise punit d’une amende quiconque participe à une manifestation et revêt une tenue destinée à empêcher son identification, un équipement de protection ou un masque à gaz (art. 6 al. 1 let. a cum art. 10 LMDPu)36. L’application large de cette disposition a d’ores et déjà mené à plusieurs décisions au caractère arbitraire. Des amendes ont par exemple été prononcées à l’encontre d’une personne portant une veste à capuche37 ou d’une autre portant un béret et une écharpe38, étant précisé que les deux manifestations avaient lieu en hiver et que ces décisions ont été annulées par le Tribunal de police.
Le Tribunal fédéral a récemment reconnu que la restriction au droit de dissimuler son visage constitue une ingérence dans la liberté de réunion et d’opinion39. Une interdiction de dissimuler le visage viole la liberté de réunion lorsque la loi ne prévoit pas d’exceptions, qui doivent être précises et explicites40. La Haute Cour a également constaté que l’autorité doit tolérer la dissimulation du visage lors de manifestations à caractère politique. En l’absence de danger pour la sécurité et l’ordre public, «la punissabilité des manifestants avec le visage couvert» doit être exclue41.
Faute d’avoir prouvé l’existence d’un danger concret à l’ordre public, le prononcé d’une amende pour dissimulation de visage en application de l’art. 6 § 1 LMDPu constitue une violation de la liberté de réunion pacifique.
4. Conclusion
Un triste constat s’impose: alors que la Constitution genevoise prévoit que «les droits fondamentaux doivent être respectés, protégés et réalisés dans l’ensemble de l’ordre juridique» (art. 41 Cst-GE), la législation et la pratique cantonale en matière de manifestations sont incompatibles avec la liberté de réunion pacifique.
Certes, comme récemment admis par le porte-parole du Pouvoir judiciaire genevois, toutes les ordonnances pénales prononcées en application de la LMDPu qui ont été contestées ont ensuite été annulées par le Tribunal pénal42. Cela a conduit à au moins douze acquittements consécutifs, entre 2016 et 2018. Dans quelques dossiers supplémentaires, connus de l’auteur, les ordonnances pénales ont été directement classées suite à opposition.
Il n’en reste pas moins que les tracasseries administratives, le harcèlement policier ainsi que le risque de faire face à des procédures longues et complexes ont déjà un effet dissuasif (chilling effect) sur toute personne souhaitant organiser ou participer à une manifestation43. Si l’annulation systématique des décisions illicites par les juridictions genevoises est une démarche réjouissante, elle ne saurait faire oublier les violations qui se sont déjà produites et l’impact néfaste de ces dernières sur l’exercice d’un droit pourtant indispensable pour tout Etat démocratique. Le problème devrait être résolu en amont, par un changement de pratique et, surtout, par une deuxième révision de la loi. Révision qui, contrairement à la précédente, aurait pour but la réalisation des droits fondamentaux. y
*L’auteur a assuré la défense de personnes poursuivies en application de la LMDPu dans plusieurs causes portées devant les tribunaux genevois.
1Le Tribunal fédéral a précisé que la responsabilité civile de la personne qui organise la manifestation est soumise aux conditions de l’art. 41 CO, donc présuppose une faute de la personne. Arrêt du TF 1C_225/2012 du 10.7.2013, c. 4.
2Pour plus de détails sur le processus d’adoption, cf. TF 1C_225/2012, c. A.
3TF 1C_225/2012, c. 6.
4CDL-AD (2010) 020, p. 22, § 16. La LMDPu ne définit pas un nombre de personnes minima pour considérer qu’il s’agit d’une réunion. Le règlement d’exécution prévoit que la distribution d’écrits ou la récolte de signatures ne sont pas soumises à autorisation «lorsqu’elles sont effectuées par une ou des personnes isolées en dehors d’installations fixes» (art. 5 RMDPu).
5CDL-AD (2010) 020, p. 22, § 17, notes 42 et 23.
6CrEDH «Cissé c. France», n° 51346/99, 9 avril 2002, § 40.
7Commission interaméricaine des droits de l’homme: rapport du Bureau du Rapporteur spécial pour la liberté d’expression (2008), § 70.
8Ibid., p. 24, § 18.
9Ibid. La loi genevoise ne s’applique que pour les réunions «sur le domaine public» (art. 2 LMDPu). Cette définition doit être interprétée en application de la Loi sur le domaine public et inclut les voies publiques, les lacs et les cours d’eau et les biens qui sont déclarés domaine public en vertu d’autres lois (art. 1 LDPu).
10CrEDH «Cissé c. France», § 50.
11Commission de Venise, lignes directrices sur la liberté de réunion pacifique, Venise, 4 juin 2010, CDL-AD (2010) 020, p. 7.
12Comm. EDH Christians against racism and fascism c. Royaume-Uni, n° 8440/78, décision, 16 juillet 1980. CrEDH «Gülcü c. Turquie», n°17526/10, 19 janvier 2016, § 97.
13Commission de Venise, lignes directrices sur la liberté de réunion pacifique, Venise, 4 juin 2010, CDL-AD (2010) 020, p. 8.
14Comm. EDH G. c. Allemagne, n° 13079/87, décision, 6 mars 1989.
15CrEDH «Eva Molnar c. Hongrie», n° 10346/05,
7 octobre 2008.
16CrEDH «Oya Ataman c. Turquie», n° 74552/01,
5 décembre 2016, § 40.
17Comm. EDH Christians against racism and fascism c. Royaume-Uni, n° 8440/78, décision, 16 juillet 1980.
18C’est le cas à Fribourg (art. 12 Règlement général de police de la Ville de Fribourg) ou à Lausanne (art. 41 Règlement général de police de la Commune de Lausanne).
19C’est notamment le cas pour la République de Moldova ou la Pologne, cf. loi sur les réunions, Pologne, art. 6. § 1.
20S’agissant du domaine public, la République de Moldova dispense les personnes à l’origine d’une réunion publique de notifier la tenue de cette dernière lorsque l’assistance prévue est de moins de 50 personnes. Art. 3 et 12 § 5 Loi sur les réunions publiques, République de Moldova.
21Cf. note 18.
22CDL-AD (2010) 020, p. 22, § 119.
23Cf. CrEDH «Barankevich c. Russie», n° 10519/03, 26 juillet 2007, § 28.
24Rapporteur spécial de l’ONU sur la liberté de réunion et d’association pacifiques, 9 mars 2012, communiqué.
25Arrêt du Tribunal administratif genevois, 16 août 2005, ATA/552/2005, § 10.
26CDL-AD (2010) 020, p. 24, § 19.
27CrEDH, division de la recherche, Article 11: The conduct of public assemblies in the Court’s case-law, Conseil de l’Europe 2013, § 13 ss.
28«Les propos que la police prête à [X.] ne sauraient être retenus contre lui – pour peu qu’ils soient exploitables dès lors que ces paroles n’ont pas été contresignées dans un procès-verbal au sens formel et que le prévenu n’apparaît pas avoir été informé de son statut et de ses droits avant de s’exprimer.» Jugement TPol, 12 juin 2017 (P/1902/2017), c. 1.3.2. Confirmé par jugement TPol, 29 janvier 2019 (P/3888/2018), c. 1.2.3.
29Une telle interprétation est conforme au texte légal, qui prévoit explicitement la possibilité d’octroyer une autorisation à une personne physique «en qualité de représentant autorisé d’une personne morale», engageant ainsi la responsabilité de cette dernière (art. 4 al. 1 LMDPu).
30CrEDH «Navalnyy c. Russie», n° 29580/12 et al., 15 novembre 2018, § 143-146.
31Jugement TPol, 18 août 2017 (P/8486/2017), p. 4, c. B.c.b.
32CrEDH «Ziliberberg c. Moldova», n° 61821/00, décision sur la recevabilité, 4 mai 2004, p.10.
33CrEDH «Ezelin c. France», n° 11800/85, 26 avril 1991, § 53. En l’occurrence la Cour a constaté une violation de l’art. 11 CEDH en présence d’un simple avertissement administratif.
34Commission de Venise, lignes directrices sur la liberté de réunion pacifique, 2e éd., Venise, 4 juin 2010, CDL-AD (2010) 020, § 111.
35CrEDH «Urcan c. Turquie», n° 23018/04 et autres, 17 juillet 2008, § 32.
36Il est uniquement possible de déroger à cette interdiction en formulant une demande préalable d’autorisation au Département de la sécurité (art. 4 RMDPu).
37Jugement TPol, 18 août 2017 (P/8486/2017), c. 1.2.1.
38Jugement TPol, 27 avril 2018 (P/23846/2017), (non motivé).
39Arrêts 1C_211/2016 et 1C_212/2016 du 20 septembre 2018, relatifs à la Loi tessinoise sur la dissimulation du visage.
401C_211/2016, c. 5.4.5; ATF 117 Ia 472, c. 3.
411C_211/2016, c. 5.4.5, trad. de l’auteur.
42Citation recueillie dans l’article «Des contrevenants systématiquement acquittés», publié dans Le Courrier, 2 janvier 2019 (https://lecourrier.ch/2019/01/02/notes-de-frais-lorganisateur-de-la-manif-amende/).
43CrEDH «Nemtsov c. Russie», n° 1774/11, 31 juillet 2014, § 78.
